关于《顺义区城市更新项目实施流程指引》的政策解读

　　一、文件的背景依据是什么？

　　答：北京市深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，近几年积极完善城市更新政策与工作体系，保障本市城市更新工作规范有序开展，并健全管理体制，明确了“市级统筹、区级主责、属地实施”的组织机制。

　　在2023年3月开始执行的《北京市城市更新条例》中，明确要求区政府统筹、各有关部门分工，共同推进城市更新工作，并同时推进配套政策50余项。在2023年10月出台的《北京市实施城市更新行动三年工作方案（2023—2025年）》中，进一步提出了“压实区级主体责任”的要求：“各区政府是城市更新工作的责任主体，负责统筹推进、组织协调和监督本行政区内城市更新工作；明确区级城市更新主管部门，建立完善本区城市更新工作组织和推进机制”。

　　为深化落实市级对区级政府部门在城市更新工作中的要求，快速消化市级众多配套政策要点，加速明确市级与区级城市更新专项规划的落实路径，2023年11月，区住房城乡建设委同时启动了《顺义区城市更新项目实施流程指引》和《顺义区城市更新项目实施政策指引》的研究编制工作，在集成本市城市更新相关政策的基础上，探索适用于顺义区的创新路径：前者聚焦对全工作流程的梳理，后者重在对流程中既往政策堵点解决方式的汇总细化，两者相辅相成，在近期对区内城市更新项目的推进可给予较为全面的指导。

　　备注：《顺义区城市更新项目实施流程指引》文件在编纂过程中，主要参考了以下国家、市级政策文件：

　　《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（自然资办发〔2023〕47号）

　　中国城市规划学会发布团体标准《城镇更新区划定技术导则》（T/UPSC 0014-2023）

　　《北京市城市更新条例》（2023年实施）

　　《北京市优化营商环境条例》（2022年修正）

　　《北京市实施城市更新行动三年工作方案（2023—2025年）》

　　《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》（京政发〔2022〕20号）

　　《北京市城市更新实施单元统筹主体确定管理办法（试行）》（京建法〔2024〕1号）

　　《北京市城市更新项目库管理办法（试行）》（京建法〔2024〕2号）

　　《北京市老旧厂房更新改造工作实施细则（试行）》（京规自发〔2024〕67号）

　　《关于完善简易低风险工程建设项目审批服务的意见》（京规自发〔2019〕439号）

　　《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理暂行办法》（京建法〔2020〕10号）

　　《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见（试行）》（京政发〔2017〕39号）

　　《中共北京市城市工作委员会城市更新专项小组工作方案》（京城工委发〔2021〕1 号）

　　《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》（京规自发〔2019〕182号）

　　《北京市城市更新实施方案编制工作指南（试行）》（京建发〔2024〕182号）

　　《北京亦庄新城城市更新实施办法》（京技管发〔2023〕23号）

　　《上海城市更新操作规程》（沪规划资源详〔2022〕505 号）

　　《重庆市九龙坡区城市更新管理实施细则》

　　二、目标任务是什么？

　　答：为响应北京市要求建立完善区级城市更新工作组织和推进机制的要求，提高顺义区城市更新工作质量和效率，明晰城市更新项目推进的工作路径与相关操作流程，协助顺义区实现近期“实施一批，引导一批，储备一批”城市更新项目的政府工作服务目标，特依据《北京市城市更新条例》和其他有关法律、行政法规，结合本区实际情况，制定本流程指引。

　　本指引的主要作用：一是梳理城市更新项目的全生命周期工作流程，即谋划储备、建设实施，以及竣工后的运营监管阶段；二是明晰可能穿插于全流程中的议事协调机制；三是明确在各个阶段环节中，政府相关部门的职责与协作分工方式，以及各方社会主体的权利与义务。

　　三、主要内容是什么？

　　答：本指引旨在引导各方社会主体有序参与城市更新，全文共六章、二十三条，适用于顺义区行政区域范围内符合《北京市城市更新条例》的城市更新项目的全流程，包括如下主要阶段与机制：

　　谋划储备阶段过程包括通过自上而下的城市更新专项规划和城市更新资源基础台账建立，或自下而上的实施单元统筹主体与项目实施主体申报等方式谋划储备城市更新项目，并将其纳入城市更新项目库与城市更新计划；

　　建设实施阶段过程包括具备实施条件的城市更新项目在城市更新计划中，经过项目实施方案的编制、确定和联合审查，行政许可或备案的并联办理，施工后竣工联合验收成功，并明晰不动产权属；

　　运营监管阶段过程包括城市更新项目竣工后，办理经营执照与许可，并完成履约监管机制；

　　议事协调机制可能贯穿于城市更新工作的全流程，本指引引入了以政府部门为主的区级协商议事机制、市区两级沟通机制，以及以公众为主的公共协商共治机制、公共利益维护机制，以期有组织地解决城市更新工作中需要多方协商、共同推进的问题。

　　四、创新特点是什么？

　　答：通过梳理总结市级推进城市更新项目实施的流程类文件与政策条文，结合本区实际需求，适当补充借鉴其他地区的政策，初步形成适用于本区的城市更新项目全过程管理服务体系，是北京市第一部区级全面推进城市更新项目实施的全流程指引类文件。

　　本指引在编制过程中，坚持问题导向与服务导向，较之既有建设工程流程，具体的创新的环节集中体现在如下几处：

　　在谋划储备阶段，一是要求为所有待更新资源分类建立“城市更新资源基础台账”，并尽量与其他散落在各部门的既有台账清单等数据统合管理；二是需划定“城市更新实施单元”，本区城市更新实施单元的范围边界原则上与相应规划单元尽量保持一致，但无需一次性全部划定，而是可以随着项目实施需要逐个划定；三是搭建“城市更新项目库”，实施单元统筹主体和项目实施主体可以将尚未完全成型的城市更新项目申报入库，政府有关部门应当积极对在库项目提供咨询等服务，促进项目孵化生成；四是遵从市住建和市规自部门对市级配套政策的制定思路，纳入城市更新计划的项目即被认定为城市更新项目，可享受本市本区相关支持政策。

　　在建设实施阶段，涉及项目实施方案编审和许可备案并联办理的事务都是创新政策措施，我区充分吸收现阶段市级精神，先行制定流程细则试验政策可行性：一是对于需要编制规划综合实施方案的项目，鼓励与城市更新项目实施方案同步研究，避免重复编制相似内容；二是明确对于符合以下五种类型的项目，可优化审批流程，仅需编制项目实施方案中的主要部分——项目规划设计方案：符合本市简易低风险工程项目的、增设必要附属设施的、室外开敞公共空间改造的、仅内部装修且不增加容积率的，以及单多层中小型厂房简单改造的项目。

　　五、涉及范围有哪些？

　　答：本指引适用于顺义区行政区域范围内符合《北京市城市更新条例》的城市更新项目的全流程，包括项目的谋划储备、建设实施和运营监管阶段，以及可能贯穿全程的议事协调机制。

　　六、关键词诠释有哪些？

　　答：“城市更新”主要指对建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。

　　“谋划储备阶段”是指通过自上而下的城市更新专项规划和城市更新资源基础台账建立，或自下而上的实施单元统筹主体与项目实施主体申报等方式谋划储备城市更新项目，并将其纳入城市更新项目库与城市更新计划的过程。

　　“建设实施阶段”是指具备实施条件的城市更新项目在城市更新计划中，经过项目实施方案的编制、确定和联合审查，行政许可或备案的并联办理，施工后竣工联合验收成功，并明晰不动产权属的过程。

　　“运营监管阶段”是指城市更新项目竣工后，办理经营执照与许可，并完成履约监管机制的过程。

　　“议事协调机制”是指贯穿在城市更新项目推进工作的全流程中，各级政府部门与各方社会主体内外沟通协调的组织议事与矛盾解决机制。

　　七、惠民利民举措有哪些？

　　答：本指引首先从整体上解决我区社会主体认为城市更新项目的实施流程不清晰的主要问题，为各方主体参与城市更新明晰法定路径。

　　其次本着优化营商环境的思想，在各个环节为政府部门主动服务人民群众创造机制：一是明确要求有关部门梳理城市更新资源形成更新台账，便于主动招商引资确定实施主体；二是将统筹或实施主体正在谋划的项目纳入城市更新项目库储备，便于政府有关部门提供资讯等相关协助服务，促进项目孵化生产，并且在市级流程的基础上进一步优化时间成本，通过区级部门间协调更新台账与项目库信息，提高管理与服务效率；三是将具备实施条件的项目纳入城市更新计划推进，便于政府定向落实城市更新支持政策、提供跟踪式服务与必要监管；四是落实市级优化审批流程的政策方向，享受后续建设工程审批等有关政务服务的并联办理；五是明晰在运营监管阶段，对于原有建筑物进行多种功能使用，不变更不动产登记的，不影响实施主体办理市场主体登记以及经营许可手续，并且计划依照《北京市优化营商环境条例》引导内容，组织探索实施相对集中行政许可权试点、营业执照和有关行政许可联合审批试点、综合行政许可试点等；六是明确履约监管机制的基本运作方式与规则，在监管的同时也为社会主体享受支持政策提供协议保障；七是明确议事协调机制的基本构架，在区级协商议事机制中可听取相关社会主体的意见，促进搭建市区两级沟通机制来帮助实施主体协调政策堵点，构建多形式的公共协商共治机制来促进民众表达权、建议权、参与权等的使用，并重申市级公共利益维护机制可用于解决难以民间协调的涉及公共利益的事项。

　　八、专用名词解释有哪些？

　　答：“城市更新资源基础台账”：原则上包含顺义新城集中建设街区范围内的所有符合市级或区级相关认定标准的待更新资源，也可视需求涵盖以上范围外的待更新资源；建立的主要目的是方便政府有关部门汇聚待更新资源，协助有意向的社会主体结合实际条件与更新需求逐步生成可实施的城市更新项目。

　　“城市更新实施单元”：区政府依据城市更新专项规划和相关控制性详细规划，可以将区域综合性更新项目或者多个城市更新项目，划定为一个城市更新实施单元统一规划、统筹实施。设置实施单元的主要目标是为了落实城市更新专项规划，协调解决区域内各方主体收益平衡、建设指标统筹、拆建比合规等综合性问题。原则上，顺义区的城市更新实施单元按照本区分区规划中的规划实施单元统筹划定，两者边界范围保持一致。城市更新实施单元的划定不需要全区域全覆盖，而是应以城市更新工作的实际需求为引导，可以随着项目推进逐个划定。

　　“城市更新实施单元统筹主体”：区政府确定与实施单元范围内城市更新活动相适应的主体作为实施单元统筹主体，设置统筹主体的目标是为了更好地统筹、推进城市更新项目的实施，促成实施单元区域内相关社会主体达成统一更新意愿、高效整合市场资源、推动项目统筹组合与实施等。

　　“城市更新项目实施主体”：依法依规受物业权利人委托，或由物业权利人担当，组织开展城市更新项目投资、建设、运营等各项工作的组织机构或个人。实施单元统筹主体也可以作为项目实施主体。

　　“城市更新项目库”：承担城市更新项目的申报确认、谋划储备、协调推动、动态调整、信息查询等政务功能的信息化管理服务工具与平台。本区项目库是本市城市更新项目库的一部分，包括储备项目库和实施项目库。

　　“城市更新计划”：对一定时期内具备实施条件且审核认定为城市更新项目的待更新建设工程的政府管理机制。城市更新项目纳入计划后可享受减税降费、相关金融支持、土地与规划等方面城市更新政策支持。本市分为市级与区级两级城市更新计划。

　　“城市更新项目实施方案”：通过联合审查后是申请办理投资、土地、规划、建设、不动产登记、融资、经营等行政许可或者备案的重要依据。项目实施方案的主体内容视项目分类与复杂程度而异，一般包括城市更新项目的规划设计方案、土地配置方式、行政手续办理方式、项目实施安排、资金测算、运营管理等内容。

　　“城市更新项目的履约监管机制”：对部分享受城市更新与建设方面政策支持项目的全过程监督管理的一种方式。一般适用于对产业发展有较高要求，或建成后运营服务对公共利益有较大影响的项目。通常是根据城市更新项目的具体情况，通过在其土地使用权出让合同或履约监管协议中纳入相关的要求及违约责任和解决争议的方法等方式，明确实施主体和物业权利人的责任义务、监管内容和监管措施等，鼓励相关行业主管部门通过信息共享、协同管理，加强履约情况监管。

　　关于《顺义区城市更新项目实施政策指引》的政策解读

　　一、文件的背景依据是什么？

　　北京市深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，近几年积极完善城市更新政策与工作体系，保障本市城市更新工作规范有序开展，并健全管理体制，明确了“市级统筹、区级主责、属地实施”的组织机制。

　　在2023年3月开始执行的《北京市城市更新条例》中，明确要求区政府统筹、各有关部门分工，共同推进城市更新工作，并在同时推进配套政策50余项。在2023年10月出台的《北京市实施城市更新行动三年工作方案（2023—2025年）》中，进一步提出了“压实区级主体责任”的要求：“各区政府是城市更新工作的责任主体，负责统筹推进、组织协调和监督本行政区内城市更新工作；明确区级城市更新主管部门，建立完善本区城市更新工作组织和推进机制”。

　　为深化落实市级对区级政府部门在城市更新工作中的要求，快速消化市级众多配套政策要点，加速明确市级与区级城市更新专项规划的落实路径，2023年11月，区住房城乡建设委同时启动了《顺义区城市更新项目实施流程指引》和《顺义区城市更新项目实施政策指引》的研究编制工作，在集成本市城市更新相关政策的基础上，探索适用于顺义区的创新路径：前者聚焦对全工作流程的梳理，后者重在对流程中既往政策堵点解决方式的汇总细化，两者相辅相成，在近期对区内城市更新项目的推进可给予较为全面的指导。

　　二、目标任务是什么？

　　制定本指引是为了结合本区实际，落实国家与本市城市更新行动决策部署，规范本区城市更新项目实施，进一步明晰《北京市城市更新条例》中关键政策在本区的实施细节，配合《顺义区城市更新项目实施流程指引》中明确的城市更新流程，解决城市更新工作各个环节中的既有政策堵点与疏漏。

　　三、主要内容是什么？

　　本指引旨在解决城市更新工作中的政策堵点与疏漏，明晰市级新政实施细节，并将各项创新政策纳入本区城市更新项目实施流程。全文共六章、四十八条。主要内容概括如下：

　　第一章“总则”主要明晰了适用范围。指出本指引适用于顺义区行政区域范围内符合《北京市城市更新条例》的城市更新项目及潜在存量空间资源。并额外说明，位于本区集中建设区内的集体建设用地上的城市更新项目，可在遵守国家与本市有关法律法规、政策的基础上，参照执行；

　　第二章“存量待更新资源认定”主要明晰分类建立城市更新资源基础台账时对待更新资源的基本认定标准，结合《北京市城市更新条例》，分为居住类、产业类、设施类、公共开放空间类，以及其他，共五大类；

　　第三章“土地规划政策保障”主要梳理了国家和本市针对城市更新项目的最新相关政策，并进行了部分细化。本章分为四节。第一节“建筑用途转换”汇总了最新的建筑用途转换分类要求，以及地下空间综合利用的鼓励方向。第二节“建设规模统筹”强化了本区对市级建筑规模总量管控政策的执行，汇总了国家与本市最新规定的可增加建设规模的七种情形。第三节“土地整理与供应”汇总了本市对于城市更新过程中房屋腾退、零星用地整合实施、土地配置、弹性年期供应、土地过渡期政策实施、分层供应、用地分割转让、土地价款计收、政府回购回租节地、市政基础设施配建支持十个方面的政策。第四节“不动产登记”点明了我市对于未登记建筑物处置方式，以及不动产权登记的要求，对于我区相关手续不全的建筑具有指导意义；

　　第四章“财税金融政策保障”汇总梳理了国家、本市和本区针对城市更新项目的最新财税政策和金融导向。本章分为三节。第一节“财政奖补政策保障”明确了财政资金统筹利用的方向，梳理了可用于居住类、产业类、设施类和开放空间类的既有财政政策，并补充了本市绿色低碳奖励政策，倡导绿色发展。第二节“税费减免政策保障”梳理了行政事业性收费、城镇土地使用税、企业税费等方面的既有减免政策，方便社会主体了解本市本区的鼓励方向。第三节“金融与社会资本政策保障”主要鼓励金融机构探索对城市更新项目的支持方式和路径，鼓励社会资本参与城市更新项目的投资、建设、运营，鼓励物业权利人出资参与城市更新；

　　第五章“其他相关工作要求”，结合本区实际需求，汇总梳理了国家、本市和其他地方可借鉴的技术标准与管理规范方面的政策支持与要求。具体包括在人防工程、防火安全、建筑间距、开放空间管理、环境保护、文化遗产保护方面的管理要求。

　　四、创新特点是什么？

　　本指引主要是针对本区在推行城市更新项目实施中的实际所需，对国家和本市已出台的城市更新多方面的政策的梳理汇集，是本市第一部区级城市更新综合性配套政策指引。

　　本指引中相对创新的部分如下：

　　一是在“建筑用途转换”方面本区创新政策，在国家服务业扩大开放综合示范区及中国（北京）自由贸易区商务服务片区顺义组团范围内提高产业活力，参照区城市更新存量资源转换引导清单，对于引入本区重点发展的产业类别的城市更新项目，区政府综合论证后确定转换用途与比例；

　　二是在“建设规模统筹”方面，强化了本区对市级建筑规模总量管控政策的执行，创新提出本区“建立区级城市更新流量指标池，专门用于保障城市更新项目推进”，还汇总了国家与本市最新规定的可增加建设规模的七种情形；

　　三是在“土地整理与供应”方面，结合本区实际，细化土地使用权过渡期政策的执行程序与责任部门；参考经开区相关政策，在多处明确了有关地下空间的处置方式；参考东南沿海城市政策，细化《北京市城市更新条例》中，对于必须更新而物业权利人无力更新时，政府可通过回购、合作包租、定制租赁等形式高效利用存量资源；

　　四是在“财政奖补政策支持”方面，体现了本区鼓励园区运营机构申报特色产业园，并对年产值达标的企业给予资金奖励；

　　五是在“其他相关政策支持”方面，参考经开区相关政策，提出：对周边市政基础设施较不完善的产业类城市更新项目可优先推进所在区域及周边的市政基础设施建设，以及绿化、环境卫生等提升工程。

　　五、涉及范围有哪些？

　　城市更新是指对建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。本指引适用于顺义区行政区域范围内符合《北京市城市更新条例》的城市更新项目及潜在存量空间资源。位于本区集中建设区内的集体建设用地上的城市更新项目，可在遵守国家与本市有关法律法规、政策的基础上，参照执行。

　　六、关键词诠释有哪些？

　　“城市更新”：指对建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。

　　“存量待更新资源”：指需要进行更新的既有城市建筑和空间，根据《北京市城市更新条例》与顺义区实际，可以分为以下五种：以保障老旧小区、危旧楼房（含简易楼）等房屋安全，提升居住品质为主的居住类城市更新资源；以推动老旧厂房、老旧低效楼宇、低效产业园区、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新资源；以改造老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施、保障安全、补足短板为主的设施类城市更新资源；以提升绿色与滨水空间、慢行系统等环境品质为主的公共开放空间类城市更新资源；以及市人民政府确定的其他城市更新活动的资源。地下空间原则上归入以上五种资源中统筹更新。本文具体给出了每类存量待更新资源中十二小项可纳入城市更新资源基础台账的基本评判标准。

　　“土地规划政策保障”：在本指引所涉及的城市更新方面，主要包括在建筑用途转换、建设规模统筹、土地整理与供应，以及不动产登记方面的政策支持与红利释放。

　　“财税金融政策保障”：在本指引所涉及的城市更新方面，主要包括在居住类、产业类、设施类和开放空间类的财政奖补政策、本市绿色低碳奖励政策，行政事业性收费、城镇土地使用税、企业税费等方面的税费减免政策。此外，还需鼓励金融机构探索对城市更新项目的支持方式和路径，鼓励社会资本参与城市更新项目的投资、建设、运营，鼓励物业权利人出资参与城市更新。

　　“其他相关工作要求”：在本指引所涉及的城市更新方面，主要包括在人防工程、防火安全、建筑间距、开放空间管理、环境保护、文化遗产保护方面的管理要求。

　　七、惠民利民举措有哪些？

　　一是在土地规划政策方面，允许存量建筑依法依规进行用途转换，有利于社会主体在城市更新中平衡收益；允许建筑规模统筹管理，并明确了可增加建设规模的城市更新事项，有利于社会主体推进城市更新项目实施并从中获益；明确对零星用地进行整合、土地弹性年期供应、土地过渡期政策执行、地上地下分层供应土地、土地价款征收优惠，以及政府回购回租土地和建筑物的政策，疏通既有土地政策堵点，释放政策红利。

　　二是在财税金融政策方面，汇集不同类别城市更新项目可采用的财政奖补、税费减免政策，便于相关社会主体查阅，并鼓励金融机构、社会资本和物业权利人通过法定路径参与城市更新项目。

　　三是在其他技术管理规范要求方面，汇集了人防工程、防火安全、建筑间距、开放空间、环境保护、历史文化保护等对城市更新项目的支持政策与要求，便于相关社会主体统筹考虑。